ЧТО ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА?
Долгая дорога к появлению на российском правовом поле Кодекса административного судопроизводства завершилась 20 февраля 2015 года на пленарном заседании Государственной Думы Российской Федерации. Одновременно с проектом Кодекса административного судопроизводства депутаты проголосовали в третьем чтении за проект Федерального закона № 246963-6 «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», определяющего порядок и дату введения нового Кодекса в действие. Согласно документу, Кодекс должен заработать с 15 сентября 2015 года, за исключениями, касающимися введения в действие некоторых его разделов.
Период прохождения проекта Кодекса в Государственной Думе России до его принятия в том качестве, в каком сейчас он принят, был не только долгим, но и трудным. Понятно, что за этот период сменился не один состав депутатского корпуса. Ведь проект Кодекса был разработан почти 20 лет назад.
Его появлению в значительной степени способствовал председатель Верховного Суда Российской Федерации Вячеслав Лебедев, который инициировал вопрос об установлении порядка обращения граждан и организаций в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в ином порядке, чем предусматривалось Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, а затем и Российской Федерации, поскольку считал, что для защиты прав и свобод граждан и организаций от незаконных действий публичной власти и ее представителей необходим иной механизм, более действенный, чем существующий.
Следует отметить, что в рамках действующего Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с положениями его глав 23 — 27, суды общей юрисдикции Российской Федерации рассматривают дела по спорам, вытекающим из публичных правоотношений, обеспечивая тем самым доступ к правосудию в споре граждан и организаций с органами публичной власти и их должностными лицами.
Во всех судах России действуют судебные коллегии и составы, рассматривающие гражданские дела по указанным в главах 23 — 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации категориям дел.
В частности, на основании постановления президиума Верховного Суда Республики Тыва от 10 сентября 2014 года утвержден состав судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва, которая специализируется на рассмотрении судебных дел в качестве суда первой инстанции и осуществляет пересмотр не вступивших в законную силу судебных постановлений судей Кызылского городского, районных судов по делам и спорам, вытекающих из публичных правоотношений, и мировых судей судебных участков города Кызыла и районов республики по делам об административных правонарушениях.
Что представляет собой Кодекс административного судопроизводства?
Кодекс административного судопроизводства регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других судебных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий.
Наверное, все согласны с тем, что проявить инициативу, выразить волю и обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого таким же гражданином права, как и сам гражданин-правообладатель, не представляет особой сложности при прочих равных условиях, чем предъявить требование к властьпредержащим, и выйти победителем.
В этой связи принятый Кодекс административного судопроизводства как нельзя лучше свидетельствует о совершенствовании судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций со стороны законодателя.
Представляется, что практическое применение положений нового Кодекса об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов военного управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок, будет способствовать совершенствованию и расширению способов защиты гражданских прав.
Поскольку Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, действующий в настоящее время, исходит из равенства участников процесса, а в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует равенство их субъектов, то законодатель правильно выделил нормы об административном судопроизводстве отдельно. При этом соблюдены требования Конституции Российской Федерации, согласно которой административное судопроизводство является обязательным, предусмотрено наравне с другими видами судопроизводства — гражданским, уголовным, конституционным.
В этой связи следует правильно определить, кто именно может обратиться в суд. Согласно Кодексу — это каждое заинтересованное лицо, которому гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
Кодексом предусмотрено также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов. Он также вводит понятие административное дело и административное исковое заявление, определяет статус лиц, участвующих в деле: административный истец и административный ответчик, заинтересованное лицо, прокурор, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц. Предусматривается, что каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказать те обстоятельства, на которые ссылается. Обязанность доказать законность правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти и должностных лиц возлагается на эти органы и лица.
В целях обеспечения в административном судопроизводстве надлежащих состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по делу, в Кодексе делается акцент на активную роль суда при разрешении дела.
Кодексом регулируется порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, к каковым относятся районные, городские суды, суды Верховных Судов республик, областные, краевые суды, суды автономного округа, автономной области, суды городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, административных дел.
Не вдаваясь в подробности дискуссии, предшествовавшей принятию Кодекса, остановимся на новшестве, которое ранее не предусматривалось ни в одном процессуальном кодексе страны: положении Кодекса об установлении обязательного требования о наличии высшего юридического образования для представителей в административном процессе.
Таким образом, обязательное представительство введено для граждан, не имеющих высшего юридического образования и только по административным делам, представляющим небольшую сложность с точки зрения реализации гражданами своих процессуальных прав и обязанностей.
Кодекс разграничивает представителей, имеющих высшее юридическое образование и представителей, имеющих статус адвоката. Участие последних в процессе обязательно при наличии у административного ответчика — гражданина своего представителя, если:
- место жительства административного ответчика неизвестно;
- в отношении административного ответчика решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях в недобровольном порядке;
- в отношении административного ответчика решается вопрос о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке.
Приведенный перечень является открытым — иные случаи, при которых участие адвоката обязательно, могут быть установлены федеральным законом.
Требования к участию представителей с высшим юридическим образованием не касаются руководителей государственных и муниципальных органов. Они могут участвовать в рассмотрении административных дел, не имея специального образования.
Другие лица, выступающие представителями, согласно требованиям пункта 3 статьи 55 Кодекса административного судопроизводства, обязаны представить в суд документы, удостоверяющие не только их полномочия, но и образование.
В остальном требования к представителям являются стандартными: они должны обладать дееспособностью, не должны состоять под опекой или попечительством. Также запрещено в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 55 Кодекса выступать в качестве судебных представителей медиаторам, судьям, следователям, прокурорам и другим лицам.
Представляется, что требование о наличии у представителей юридического образования является больше достижением, чем недостатком, несмотря на кажущееся на первый взгляд ограничение доступа к правосудию: это требование должно обеспечить более эффективную защиту прав и законных интересов граждан, не разбирающихся в тонкостях закона, поскольку административное судопроизводство предусматривает порядок рассмотрения и разрешения споров граждан и организаций с публичной властью.
Согласно закону о введении в действие Кодекса административного судопроизводства он должен вступить в силу 15 сентября 2015 года, за исключением норм, которые начнут действовать 15 сентября 2016 года и 1 января 2017 года.
Все дела, находящиеся в производстве судов общей юрисдикции, не рассмотренные к 15 сентября 2015 года, согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона о введении в действие Кодекса административного судопроизводства, должны будут рассматриваться в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства. Апелляционные, кассационные и надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления), как указано в пункте 2 статьи 3 закона о введении в действие Кодекса, будут разрешаться в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).
Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Дела об административных правонарушениях рассматриваются и будут рассматриваться в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, который к слову сказать, также будет подвергнут переизданию, равно как и Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный и иные кодексы, в которые будут вноситься изменения в связи с принятием и введением в действие Кодекса административного судопроизводства.
Алекма САЛЧАК,
председатель Судебной коллегии по административным делам
Верховного Суда Республики Тыва, кандидат юридических наук